حمایت از کشاورزی؛ محور برنامه‌های فقرزدایی کشورهای موفق

منتشر شده در شنبه, 11 آذر 1396 22:28

دست یابی به توسعه و رشد اقتصادی فرآیندی بلندمدت و حاصل برهمکنش پارامترهای مختلف اقتصادی در طول چند دهه می باشد. بررسی تجارب کشورهای توسعه ‌یافته و اقتصادهای نوظهور، نشان می‌ دهد بر مبنای دیدگاه تقدم و تأخّر، استراتژی این کشورها برای کاهش فقر ابتدابه‌ساکن، اعمال سیاست‌ های حمایتی کشاورزی و توجه به مناطق روستایی بوده است.

آگاهی از وضعیت و پراکندگی فقر در کشور، اولین قدم در مسیر مبارزه با فقر و محرومیت است. متأسفانه سیاست گذاران کشور تصور می کنند با محاسبه و اعلام شاخص های فقر، عملکردشان زیر سؤال می رود. در حالی که اطلاع از کم و کیف شاخص های فقر، به دولت کمک خواهد کرد تا در سیاست گذاری‌های کلان خود همه جوانب را در نظر گرفته و بتواند برنامه‌ریزی بهتری را درباره ساز‌و‌کار کاهش نرخ فقر و فاصله طبقاتی ارائه دهد.علی رغم اینکه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، سیاست‌ های گوناگونی در راستای کاهش نرخ فقر و محرومیت اجرایی شده ‌اند، ولی آمار نشان می دهد در دهه های اخیر کاهش پایداری در شاخص های فقر رخ نداده است. در همین راستا چندی پیش وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی، ابراز داشت: «بیش از 200 هزار میلیارد تومان در بخش رفاه هزینه کردیم (که این پول کمی نیست) اما فقر کم نشد بنابراین نشان می ‌دهدکه نظریه نداشتیم!». اولین گام در اجرای سیاست‌ های جدید به منظور نیل به کاهش فقر، آگاهی از میزان اثرگذاری برنامه‌ های پیشین بر میزان و شدت فقر موجود در مناطق شهری و روستایی، و سپس هدفمندتر کردن برنامه‌ های آتی در این راستا است. از سوی دیگر با بررسی سیاست های توسعه ای کشورهایی که موفق به کاهش نرخ فقر شده اند روشن میشود، در حالیکه اکثر دولتمردان کشور ما کشاورزی را به عنوان جعبه سیاهی می بینند که صرفاً باید غذا را از آن آزاد کرد و در نگاه اقتصاد کلان صَرف منابع مالی برای توسعه بخش کشاورزی اتلاف منابع مالی است، در این کشورها کشاورزی و توسعه روستایی به عنوان محوری ترین اصل برای تحقق رشد اقتصادی و نیل به کاهش نرخ فقر تلقی شده است.

در همین راستا، یک بررسی 21 ساله (1368 تا 1388) وضعیت شاخص­های اقتصاد ایران نشان داد، میانگین جمعیت زیر خط فقر در مناطق شهری 23.76 درصد و در مناطق روستایی 34.32 درصد بوده است. به عبارتی در این بازه زمانی، حدود24درصد مردم ساکن شهر و 34درصد مردم روستا از پدیده فقر رنج می‌برند (1). نتایج برآورد درصد افراد فقیر و شکاف فقر در مناطق شهری و روستایی کشور طی سال های مختلف در جدول زیر آورده شده است.

میانگین تغییر شاخص ‌های فقر (2) نشان دهنده آن است که در بهبود پایدار شاخص ‌های فقر، موفقیت قابل قبولی چه در مناطق شهری و چه در مناطق روستایی حاصل نشده است و تقریباً در تمامی این سال ها شاخص شکاف فقر و نیز درصد فقر مطلق مناطق روستایی بیشتر از مناطق شهری بوده است و به‌طورکلی با لحاظ این موارد به نظر می‌ رسد در سیاست ‌های حمایتی اجراشده، برنامه ‌های فقرزدایی برای کاهش فقر مطلق در مناطق شهری نسبت به مناطق روستایی بیشتر موردتوجه بوده، و بااین‌وجود میزان فقر مطلق و شکاف فقر در مناطق شهری از سال85 ، و در مناطق روستایی از سال84 رو به افزایش نهاده است! (1) در سال ۹۱ و ۹۲، بر اساس هزینه خانوارها، حدود 33.4 درصد از خانوارهای شهری و 40.1 درصد از خانوار‌های روستایی زیر خط فقر بوده ‌اند (3) و در حال حاضر نیز آمار جدیدی درخصوص فقر مطلق و فقر نسبی وجود ندارد؛ ولی به‌طورکلی بررسی برخی شاخص های اقتصادی نشان از آن دارد که در دولت یازدهم نیز فقر همچنان افزایش پیدا کرده است! (4) در این یادداشت سعی خواهد شد ضمن بیان دیدگاه‌ های برخی اقتصاددانان توسعه و مراکز تحقیقاتی بین‌المللیِ پیش رو، با بررسی تجارب کشورهایی که موفق به کاهش نرخ فقر شده‌ اند؛ به آسیب ‌شناسی سیاست ‌های داخلی در مورد به‌ کارگیری سازوکار‌های مؤثر در کاهش نرخ فقر پرداخته شود.

وقوع رشد اقتصادی کشورها، با افزایش حمایت های کشاورزی (پژوهش های سازمان OECD)

دست یابی به توسعه و رشد اقتصادی فرآیندی بلندمدت و حاصل برهمکنش پارامترهای مختلف اقتصادی در طول چند دهه می باشد. بررسی تجارب کشورهای توسعه ‌یافته و اقتصادهای نوظهور، نشان می‌ دهد بر مبنای دیدگاه تقدم و تأخّر، استراتژی این کشورها برای کاهش فقر ابتدابه‌ساکن، اعمال سیاست‌ های حمایتی کشاورزی و توجه به مناطق روستایی بوده است. این سیاست در بلندمدت به‌واسطه توسعه ضریب اشتغال ‌زایی و گسترش صنایع پسین و پیشین بخش، کاهش هزینه تولید و به تَبَع آن کاهش قیمت تمام شده غذا و افزایش قدرت خرید مردم،  مناطق شهری را نیز تحت تأثیر قرار داده؛ و بدین ترتیب رشد اقتصادی این کشورها تسهیل شده است. تئودور شولتز (5) پیرامون اهمیت اقتصادکشاورزی در کاهش نرخ فقر می‌ گوید:

« بسیاری از مردم جهان فقیر هستند و تعداد زیادی از مردم فقیر جهان از راه کشاورزی امرارمعاش می‌ کنند. بنابراین اگر ما جایگاه اقتصاد کشاورزی را می‌شناختیم، به‌خوبی درباره میزان فقر اقتصادمان مطلع بودیم! (6)  کشاورزی بیشتر قربانی قسمت بد علم اقتصاد بوده است تا نافع آن، و من زمان بسیار زیادی از فعالیت حرفه ‌ای خود را وقف آشکار نمودن این قسمت از علم اقتصاد نموده ‌ام» (7).

  سال 2010 گزارشی از طرف سازمان توسعه و همکاری ‌های اقتصادی (OECD) منتشر شد (8) که روند رشد و یا کاهش نرخ فقر را در بین 25کشور درحال ‌توسعه (9) بررسی کرده بود. از بین این کشورها ویژگی های مشترک 13 کشور ثروتمند و موفق ‌تر در تحقق کاهش نرخ فقر (دارای رشد اقتصادی با نرخ سالانه 7% یا بیشتر) برای بازه زمانی 25 ساله مورد ارزیابی قرار گرفت. نتایج تحليل رگرسيون چندمتغيره نشان داد، درحالی‌که به‌ طورکلی رشد اقتصادی یکی از مهم‌ترین عوامل کاهش نرخ فقر بود، ترکیب وقوع رشد اقتصادی به‌طور قابل‌ ملاحظه ‌ای با افزایش حمایت ‌های دولتی از بخش کشاورزی و به‌ویژه رشد درآمد کشاورزان رابطه مستقیمی داشت (6). 

همچنین طی مطالعات دیگری، سهم هریک از بخش های اقتصادی به‌طور جداگانه بر روی رشد اقتصادی و کاهش نرخ فقر در این کشورها بررسی شد که نتایج آن در شکل زیر آمده است. این نتایج نشان می دهد که به‌طور متوسط، 52 درصد کاهش نرخ فقر در این کشورهای منتخب به دلیل رشد تولیدات و درآمد کشاورزی، یک‌سوم کاهش فقر به خاطر رشد در نقل و انتقالات پولی و فقط حدود 13درصد به دلیل رشد درآمد بخش غیر کشاورزی بوده است (6).

ارتباط مستقیم کاهش نرخ فقر با افزایش حمایت های کشاورزی (پژوهش دپارتمان توسعه بین‌الملل انگلستان یا DFID)

بنا به گزارش سال 2004 دپارتمان توسعه بین‌الملل انگلستان (10) همبستگی تاریخی نزدیکی بین کاهش نرخ فقر با افزایش نرخ تولیدات کشاورزی (به‌خصوص تفاوت نرخ رشد بهره وری تولیدات کشاورزی) در طی 40 سال گذشته وجود داشته است. پژوهشگران این دپارتمان، رابطه بین کاهش فقر و ارتقای بخش کشاورزی در کشورهای درحال‌توسعه را منتج شده از 4 مکانیسمِ گذاری زیر می دانند:

1.تأثیر مستقیم بهبود عملکرد کشاورزی روی درآمد روستائیان

2.تأثیر تولید مواد غذایی ارزان‌تر برای هر دو طیف روستائیان و شهرنشینان (افزایش قدرت خرید)

3.تأثیر کشاورزی در رشد و تولید فرصت ‌های اقتصادی در بخش‌های غیر کشاورزی بالادستی و پایین‌دستی

4.نقش بنیادین کشاورزی در تحریک و حفظ گذار اقتصادی، یا عبور از کشاورزی معیشتی به کشاورزی پربازده صنعتی و خدماتی (11).

بانک جهانی و تأکید بر کاهش فقر با سرمایه گذاری در کشاورزی

بنا به گزارش‌ سال 2007 بانک جهانی، تجربه نشان داده است برای کاهش فقر، سرمایه‌ گذاری در بخش کشاورزی 2.5 تا 3 برابر مؤثرتر از سرمایه‌ گذاری در بخش ‌های غیر کشاورزی بوده است (12). به‌عنوان‌مثال هند از نخستين برنامه پنج‌ ساله خود در سال ١٩٥١، سرمایه‌گذاری های خالص خود را به بخش کشاورزي اختصاص داد و در طول دوره ١٩٧٩ تا١٩٩١ کاهش قابل‌ توجهی در نرخ فقر را تجربه کرد که بنا به گزارش سازمان OECD بیش از 50 درصد این کاهش نرخ فقر درنتیجه افزایش تولیدات کشاورزی بوده است (13). در سال ۱۹۸۱ بیش از ۵۰ درصد مردم چین زیرخط فقر به سر می ‌بردند، و در سال ۲۰۰۵ این مقدار به کمتر از پنج درصد رسید که طبق گزارش سال2010 سازمان OECD تأثیر کشاورزی در کاهش نرخ  فقر چین چهار برابر بخش‌ های غیر کشاورزی بوده است و این موفقیت بزرگ چین با تکیه‌ بر عواملی چون، رهبری سیاسی، واگذاری اراضی دولتی به کشاورزان، ارائه خدمات بیمه ای و حمایتی گسترده کشاورزی، سرمایه‌ گذاری در زیرساخت ‌های روستایی، و انتقال فناوری به کشاورزان روستایی حاصل شده است (14). 

پاکستان، سریع ‌ترین اقتصاد رو به رشد آسیا؛ با اتکای به اقتصاد کشاورزی

پاکستان در سال ۲۰۰۵ با کسب نرخ رشد اقتصادی ۴.۸ درصدی در کنار کشور توسعه‌یافته سنگاپور ایستاد و به‌عنوان دومین و سریع‌ترین اقتصاد رو به رشد آسیا، پس از چین مطرح شد. بنا به آخرین پیش‌بینی بانک جهانی، پاکستان در سال ۲۰۱۷، به دومین قدرت اقتصادی جنوب آسیا تبدیل می شود (15) و رشد اقتصادی آن در سال ۲۰۱۹ به حدود ۸.۱۵ درصد افزایش خواهد یافت (16).

به گزارش آژانس بین‌المللی تحقیقاتی Kleffmann، کشاورزی پایه و اساس اقتصاد پاکستان را تشکیل می‌دهد و هم‌اکنون 21درصد تولید ناخالص داخلی این کشور با نرخ رشد سالانه 2.7درصدی متعلق به بخش کشاورزی است. حدود 80درصد کل درآمد صادراتی پاکستان از طریق کشاورزی تأمین می‌شود که این نشان‌دهنده تأثیر به سزای کشاورزی در اقتصاد پاکستان است. 44درصد کل نیروی کار پاکستان وابسته به فرصت ‌های شغلی حاصل از کشاورزی و 62 درصد از جمعیت روستایی نیز از این طریق امرارمعاش می ‌کنند (17). بنابه گزارش وزرات برنامه ریزی، توسعه و اصلاحات پاکستان، این کشور طی سال‌ های اخیر با افزایش سرمایه ‌گذاری سالانه دولتی از مبلغ 50میلیون روپیه به نزدیک 100میلیون روپیه در بخش کشاورزی توانسته است با تکیه ‌بر کشاورزی رشد اقتصادی خود را افزایش داده (18) و بدین ترتیب کاهش قابل‌ملاحظه 16 درصدی نرخ فقر را بین سال‌های 2004 الی2015 تجربه کند (19).

تکیه بر اقتصادکشاورزی، راهبرد تاریخی اتحادیه اروپا برای نیل به رشد اقتصادی

در بین کشورهای توسعه یافته نیز بررسی سیاست های حمایتی اتحادیه اروپا مبیّن تکیه بر اقتصاد کشاورزی برای دست یابی به رشد اقتصادی و توسعه این کشورها می باشد. پس از جنگ جهانی دوم که زیرساخت های اقتصادی و صنعتی این کشورها آسیب دیده بود و قشر زیادی از شهروندان اروپایی از پدیده فقر رنج می بردند، اتحادیه اروپا با تأسیس سیاست مشترک کشاورزی (CAP)، راهبرد بلندمدت حمایت از کشاورزی و مناطق روستایی را برای بازسازی کشورها و توسعه اقتصادی اتخاذ کرد(20). تخصیص 89درصد از کل بودجه سالانه اتحادیه اروپا در اوایل سال1970 و 73درصد از کل بودجه سالانه اتحادیه اروپا در اوایل سال 1980 برای حمایت از کشاورزی، نشان از توجه ویژه دولت مردان اروپا به بخش کشاورزی و توسعه روستایی جهت دستیابی به رشد اقتصادی است (21).

فقرحمایتی از کشاورزی، علت تاریخی پایداری نرخ فقر در ایران

 اما سیاست ‌گذاری‌ های توسعه ‌ای در ایران متفاوت بوده است و متأسفانه شواهد مبیّن آن است علی‌رغم اینکه بخش کشاورزی ظرفیت بالقوه ویژه ‌ای در اقتصاد ما دارد ولی در برنامه‌ های توسعه ‌ای دولت‌ ها موردتوجه قرار نگرفته و حمایت ‌های مؤثری از این بخش به عمل نمی‌آید.  نكته قابل‌تأمل آن که در جلد پنجم سند برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران تحت عنوان ساختار الگوي اقتصادسنجی کلان (پیش‌بینی کمّی تصوير اقتصاد کلان کشور) هيچ اشاره اي به بخش کشاورزي نمي شود و حتي يك معادله از ميان ده‌ها معادله اي که در اين کتاب برآورد و توصيف شده به بخش کشاورزي اختصاص نيافته است! (13) در متن قانون برنامه ششم توسعه نیز در بین متوسط رشد سالانه سرمایه‌ گذاری کلیه بخش‌های اقتصادی کشور کمترین میزان برای بخش کشاورزی پیش‌ بینی ‌شده است؛ حال ‌آنکه در همین برنامه و با همین سهم سرمایه‌گذاری پائین ، متوسط رشد سالانه بهره‌ وری بخش کشاورزی 1.7برابر بخش نفت و 1.6 برابر بخش صنعت است!

طبق آمار سازمان OECD متوسط سهم حمایت از بخش کشاورزی در جهان 51درصد ارزش تولیدات بخش است درحالی‌ که در ایران بر اساس قانون برنامه پنجم ميزان حمايت از بخش كشاورزي می ‌بایست به حداقل 35 درصد ارزش توليدی بخش می رسید که متأسفانه این امر هم محقق نشد و سهم حمايت اختصاصي از ارزش توليد در سال 1389 بيش از 14.7درصد نبوده است! (22) لذا ملاحظه می ‌شود كه در سال‌های اخیر علي رغم تأكيد بر ميزان حمايت و وجود قانون، هیچ‌گاه دولت نتوانسته حمايت كافی و كارآمدی را از بخش كشاورزي به عمل آورد.

کوبیدن آب «کاهش فقر» در هاونِ «توسعه بخش خدمات»

طی سال های اخیر بیشترین سرمایه گذاری دولت ها معطوف به بخش خدمات بوده  است، چنانچه سهم سرمایه‌گذاری در این بخش همواره رو به افزایش، و در سال های اخیر بالای ٧٠ درصد بوده است. سهم سرمایه گذاری مربوط به کشاورزی رو به کاهش، و سهم مربوط به صنعت نیز تقریباً رشد چندانی نداشته است. خدمات در کشورهاي پيشرفته عمدتاً به‌صورت مكمل بخش هاي توليدي عمل می کنند و سرمایه‌گذاری در خدمات، و حتي صادرات آن پس از پشت سر گذاشتن تولید انبوه، به‌شدت افزایش‌یافته است. اما خدمات در کشور ما ماهيتاً این‌طور نيست و تا حد زيادي نمايانگر فعاليت های مربوط به اقتصاد پولی واسطه ای شهری است تا فعاليت های مولد و مكمّل توليدی؛ لذا با افزایش سرمایه گذاری در این بخش شاهد رشد اقتصادی و کاهش فقر نبوده ایم (13). 

اجتناب‌ ناپذیری حمایت مؤثر از کشاورزی و تحقق رشد اقتصادی کشور

همان‌ طور که در بحث هاي نظري و تجربه تاريخي مربوط به جايگاه بخش کشاورزی متذکر شديم، یکی از مهم‌ترین عوامل کاهش نرخ فقر، رشد اقتصادی کشورهاست و نقش کشاورزي در تمام نقاط جهان به‌عنوان يك واقعيت غیرقابل‌تردید جهت دستیابی به رشد اقتصادی پذیرفته‌شده است. بنابراین برای کاهش نرخ فقر در کشور لازم است تا در برنامه ريزي ها بستر توسعه به نحوی ایجاد گردد که با حمایت‌های مؤثر و هدفمند دولتی از کشاورزی، بازدهي اقتصاد کشاورزي نسبت به بازدهي ها در اقتصاد پولی- دلاليِ شهري بیشتر گردد، تا با ارتقای بهره وری تولیدات کشاورزی هزینه های تولیدی محصولات بخش کاهش یابد و ضمن افزایش درآمد روستائیان، با کاهش قیمت تمام‌ شده محصولات غذایی قدرت خرید شهرنشینان (که یکی از معیارهای سنجش میزان فقر است) نیز افزایش یابد. از سوی دیگر کشاورزی علاوه بر عرضه مواد خام، خود مصرف‌کننده مهم بعضی از محصولات صنعتی نیز هست و گسترش پایدار کشاورزی تقاضای این بخش برای محصولات سایر بخش‌ ها را افزایش داده و درمجموع، رشد تولید ناخالص داخلی را نیز زیادتر خواهد کرد. از طرفی، توسعه کشاورزی نه تنها صادرات را افزایش می دهد، بلکه با برآورده ساختن نیازهای مواد غذایی کشور می توان در واردات این محصولات صرفه جویی کرد که نتیجه آن افزایش ذخایر ارزی و تراز تجاری مثبت خواهد بود، (23) سیاست موفقی که اکثر کشورهای در حال توسعه که در این یادداشت به برخی از آن ها اشاره شد اجرا کرده اند. بنابراین جهت تحقق کاهش پایدار نرخ فقر در کشور، حمایت مؤثر از بخش کشاورزی اجتناب ناپذیر می باشد.

گردآوری و تألیف: مجتبی پویان مهر، پژوهشگر و تحلیلگر اقتصاد بین الملل

منابع: 

1- ارشدی، ع و کریمی،ع. 1392،بررسی وضعیت فقر مطلق در ایران در سال‌های برنامه اول تا چهارم توسعه، فصلنامه سیاست‌ های راهبردی و کلان. شماره 1

2- فقر مطلق، فقر نسبی و شکاف فقر

3- اقتصادآنلاین، 3تیر96، کدخبر: 195419

4- جهان نیوز، 15مرداد96، کدخبر: 538859.5

5- نظریه ‌پرداز توسعه و اقتصاددان برنده جایزه نوبل اقتصاد سال 1979، شولتز در عصر خود جزو اقتصاددانان سنت‌شکنی بود که دیدگاه‌ های وی باعث شکل‌گیری نظریات توسعه جدید بعد از خود شد.

6- Cervantes-Godoy, D. and J. Dewbre (2010), Economic Importance of Agriculture for Poverty Reduction, OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers, No. 23, OECD Publishing

7- Tensions between economics and politics in dealing with agriculture, in D.W. 1985. Brooks Lecture

8- Organisation for Economic Co-operation and Development

9- چین، برزیل، مصر، مکزیک، کامرون، شیلی،کاستاریکا، جمهوری دومینیکن، گامبیا، غنا، گواتمالا، هندوراس، اندونزی، کنیا، مالزی، موریتانی، نیکاراگوئه، پاناما، سنگال، تاجیکستان، تایلند، تونس، ویتنام، مالی

10- The Department for International Development

11- Department for International Development, 2004.Agriculture, growth and poverty reduction

12- International Fund for Agricultural Development (IFAD), 2013.The importance of scaling up for agricultural and rural development And a success story from Peru

13- شاکری، ع. 1383. اقتصادکشاورزی و توسعه، سال دوازدهم، شماره 48

14- Ohga, K . 1998. World Food Security and Agricultural Trade,.  Paper Presented in OECD Workshop

15- Worldbank.2017

16- فارس نیوز،23 بهمن 95، کدخبر: 13951023000273

17- A snapshot of the Pakistan and indian agriculture. kleffmann.com

18- Ahmed, V and  Javed, A. National Study on Agriculture Investment in Pakistan. 2016. Sustainable Development Policy Institute; SDPI

19- Ministry of Planning, Development and Reform Of Pakistan Report. Multidimensional poverty. 2016

20- EU parliament, 2011. Directorate general for internal policies policy department b: structural and cohesion policies agriculture and rural development the cap in the eu budget: new objectives and financial principles for the review of the agricultural budget after 2013

21- مبالغ نمودار فوق فقط شامل مبالغ حمایتی تأمین شده از محل بودجه مشترک اتحادیه اروپاست و مبالغ حمایتی تأمین شده ملّی لحاظ نشده است.

22- کاظم نژاد،م. تحليل اجتناب‌ناپذیری حمايت از بخش كشاورزي در ايران و جهان )مباني، درس‌هایی از تجارب دنيا، رويکردها(. 1393، ویژه‌نامه اقتصادکشاورزی، صفحه 205-2016

23- کرباسی، ع. خاکسار آستانه، ح. بررسی ارتباط متقابل بخش های صنعت و کشاورزی-فصلنامه پژوهش های اقتصادی ایران -82- شماره15